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地方立法扩张的现实需要与挑战

发布时间:2018-12-28 10:24

2013年11月12日,中共十八届三中全会通过了“中共中央关于全面深化改革的决定”,并提出逐步增加地方立法权的数量。 2014年10月23日,中共十八届四中全会通过了“中国共产党中央关于全面推进法治的决定”(以下简称“第四次全体会议决定”)第十八届中央委员会会议“),进一步明确了依法授予该地区的地方立法、。对。为贯彻十七届三中全会精神和十八届四中全会精神,经过反复审议,对其进行了修订和完善。 2015年3月15日,第十二届全国人民代表大会第三次会议通过全国人民代表大会关于修改“中华人民共和国立法法”的决定,将过去49个主要城市的地方立法权扩大到284个有100017个自治州和4个没有地区的地区(包括广东省东莞和中山),甘肃省嘉峪关市和海南省三沙市。在这方面,学者和从业者普遍认为,及时扩大地方立法主体的范围有其实际需要和长远意义,但也有一些担忧,即地方立法主体的迅速扩大将导致立法失明,危害法律制度的统一。 。产生地方保护主义和许多其他风险。在此背景下,研究地方立法机构扩张的实际需要和挑战,对于全面实施“立法法”、促进法治具有重要意义。在空间有限的情况下,本文着重讨论城市划分为区域。

首先,对地方立法主题进行历史回顾。

一个国家的地方是否享有立法权,它在多大程度上享有立法权和地方立法权,这不仅与国家的国家制度(特别是国家结构的形式)有关。它与不同历史时期的具体国情有着千丝万缕的联系。只有通过了解历史,我们才能确定未来发展的方向。

1.19491954:从新中国成立到1954年宪法的颁布,地方立法机关的立法权主要属于中央政府。县级以上地方政府机关有权制定临时法或者分立法、,民族自治地方自治镇以上的自治机关有权制定法律、。地方立法机构的多样化是人民共和国成立初期立法体系的主要特征

根据执行理事会于1949年12月通过的“执行理事会组委会总规则”,各主要行政区人民政府委员会有权制定关于地方政务的第、号临时法令并报告它由理事会批准和记录。 1950年1月,行政会议通过了“胜城县人民政府组织总规则”,规定省人民政府有权制定省级行政管理暂行令,编号为、,并予以报告。到主要行政区域的人民政府批准或备案;政府委员会有权制定市政临时规定,并报上级人民政府批准;县级人民政府有权单独制定县级行政法规,并报省人民政府批准或备案。同时,为了反映民族自治,1952年“民族区域自治实施纲要”赋予各民族自治地区(相当于、区、以上的、的行政地位)建立自治区的独立法、。在这个时期,需要给予什么?许多地方政治机构的立法权力有两个主要考虑因素:第一,政权更迭的必要性。中华人民共和国成立后,国民党的“六法”被彻底废除,单靠中央立法不能满足革命和建设秩序的要求。其次,情况非常不同。长期的战争状态导致极不平衡的发展和极其复杂的局势。中央政府不可能使用统一的立法来解决复杂的问题。为了弥补中央立法的不足,有必要根据当地情况解决当地问题,赋予地方立法权。

这一时期的地方立法,为了维护新的政权,建立新的秩序,引导和保障当时各种体育的发展,继续完成民主革命遗留下来的任务,把中国带入初级阶段。社会主义阶段。 2.1954-1979:1954年至1979年,在地方人大和地方人民政府组织法(以下简称“地方组织法”)生效之前,中国实行了集中立法制度,民族自治地方除外,并制定了临时法律。普通地方以前享有的法律权力和单独的合法、规定已被删除。此外,自1966年夏以来,“宪法”下的民族自治地方立法权已被完全搁置,地方立法进入了一个消极和事实上停滞的时期。根据1954年的“宪法”,全国人民代表大会是行使国家立法权的唯一机关。全国人民代表大会常务委员会只能解释法律,制定法律法规(第22条)。 31)。除自治区、自治州、自治县外,自治机关可根据当地民族政治文化特点,制定自治条例和单独规定,并向全国人民代表大会常务委员会报告。批准(第70条,第4项)。各级地方人民代表大会的主要职责是确保各自行政区域(第58条)遵守和执行法律、,这是各级地方人民委员会(即地方政府)的主要责任。水平)。各级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决议和命令(第64条第2款)一般废除了地方立法权。 1975年宪法和1978年宪法扩大了这一集中立法制度。

在这个阶段,否定地方立法有两个重要原因:第一,需要一个统一的法律体系。旧中国是半殖民地半封建的。军阀大而小。所有地方政府都是分开的。该国没有统一的法律体系。中华人民共和国成立后,为了维护国家的统一,必须实现法制的统一。 1954年的“宪法”高度集中了全国人民代表大会的立法权,这在当时是非常必要的。其次,我们必须实施计划经济。在计划经济体制下,为了确保中央政府的权力和国家资源的集中统一分配,有必要集中权力(包括立法权)。此外,国家领导人中央领导对苏联立法模式的影响以及当时对立法任务缺乏复杂的理解也是导致在此期间否定地方立法的重要因素。在此期间,集中立法制度保证了计划经济体制的有效运行,增强了新中国政权的凝聚力,避免了国家分裂,在一定程度上影响了地方政府的主动性和积极性。从1979年颁布的“地方组织法”到2015年3月修订“立法法”,中国实行了统一的分级立法体系。自治区人民代表大会、及各大城市及其常委会先后获得立法权,并进入当地。立法机构逐步扩大的时期。

1979年7月,第五届全国人民代表大会第二次会议通过了“地区组织法”,规定深圳市自治区人民代表大会和直辖市及其常务委员会应当按照具体规定执行。各国行政区域的条件和实际需要,符合国家宪法。、法律和政策,当地法律、规定可以颁布、,报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。这是人民代表大会及其常委会自中华人民共和国成立以来第一次依法取得立法权。这是过去立法制度的重大变化。

1982年12月,第五届全国人民代表大会第五次会议通过了现行宪法。 “宪法”确认了1979年“地方组织法”规定的立法框架,并澄清了人民代表大会及其常务委员会。当地法律、可以制定并向全国人民代表大会常务委员会报告,并在行政法规冲突的前提下,在、和、之间进行记录。 (第一百条)同时,鉴于一些较大的城市具有重要的政治经济和文化地位,需要根据当地情况制定地方法律法规。会议还修订了“地方组织法”。自治区人民政府所在的直辖市(以下简称市)和国务院批准的大城市人民代表大会常务委员会可以制定当地法律草案、。市,自治区全国人民代表大会常务委员会应当审查制定。报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案;同时,市政府对、市和省政府经国务院批准的国务院、,依照国务院法第、号行政法规制定规定的权力。 [10]该修正案不仅进一步将地方立法权力从省级下放到省会和国务院批准的大城市,而且还将地方立法机构从上述地方当局进一步扩大到地方政府,这是一个地方立法机构的主要部分。突破。

地方立法扩张的现实需要与挑战

1986年12月,第六届全国人民代表大会常务委员会第八次会议第二次修改了“地区组织法”,改变了国务院批准的制定省会城市和大城市地方法律法规的权力。同时,制定地方性法规的权力将扩大到上述地方的人民代表大会,规定国务院批准的、大都市的人民代表大会及其常务委员会,制定不同的宪法。根据各自城市的具体情况和实际需要。如果与自治区法律,行政法规和地方法律、发生冲突,经自治区人民代表大会常务委员会批准,可以制定并实施地方法律、。全国人民代表大会常务委员会应当向全国人民代表大会常务委员会报告。和国务院备案。2000年7月生效的“立法法”进一步扩大了地方立法机构的范围。经济特区所在城市和省会城市统称为国务院批准的大城市。规定:大城市人民代表大会及其常务委员会有权制定地方性法规,大城市人民政府有权制定相关规定。这样,中央人民代表大会、省及各大城市及其常委会就此形成。人民政府统一的分级和立法制度、民族自治区人民代表大会和特别行政区立法机关为充分发挥当地的主动性和积极性提供了广阔的空间。

除了一般的地方立法权外,在此期间,一些地方(主要是经济特区)获得了全国人民代表大会或全国人民代表大会常务委员会授权的特殊立法权,包括:(1)1981年的11个第五届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议月,广东省圣福建人大及其常委会授权其经济特区的经济特殊规定; (2)1988年3月,第七届全国人民代表大会第一次会议根据海南经济特区的具体情况和实际需要,授权海南省人大及其常委会制定第、号法律; (3)1992年7月,第七届全国人民代表大会常务委员会第六次会议授权深圳市人民代表大会、。其常委会和深圳市政府分别制定了在深圳经济特区实施的第、号法律; (4)1994年3月,第八届全国人民代表大会第二次会议授权厦门。市人大常委会和厦门市政府分别制定了“厦门经济特区条例”的法律; (e)1996年3月,第八届全国人民代表大会授权汕头市和珠海市人大第四次会议及其常委会制定法律法规,实施经济特区。这些授权决定为改革过程中的第一次审判提供了法律依据。

在此期间,地方立法主体不断扩大的现象是由于立法指导思想的转变。立法者认识到,很难使立法权力完全适应中央政府的要求,很难适应具体情况。这不是一个遗漏问题,而是一个主观主义问题,实践证明是不可能的。为了调动当地的热情,有必要将立法权力下放到当地。另一方面,这也与改革开放的需要不符。 1978年末开始的改革开放是中国的新事物。在缺乏统一的立法经验的情况下,盲目实施国家立法必然会影响法律的科学性和稳定性。在这种背景下,赋予地方立法权力不仅有助于调动地方政府的积极性和主动性,而且为中央政府实施国家立法开辟了道路。 30多年来,颁布了大量法律法规,为地方经济发展和社会管理和公共服务提供法律保障,促进区域经济社会发展和民主法治建设。此外,先行法律法规也引领了国家立法的方向,在一些领域进行了改革和创新,积累了国家统一立法的经验。二是实际需求进一步扩大。

从上述分析可以看出,中国的地方立法经历了三个积极否定和消极否定的历史时期。 1979年以后,人民代表大会上的、大都会政府及其常委会先后获得了地方立法权。那么,为什么中共十八届四中全会进一步扩大地方立法机构的范围,扩大地方立法的背景和实际需要呢?澄清这一问题是积极稳妥地促进地方立法权力下放的先决条件。

随着经济社会的发展和改革的深入,地方事务的复杂性和特殊性日益提高,对地方自治的要求也越来越高。原有制度中地方立法权的供给已无法满足当地对立法权的要求。

(1)地方立法资源分配不均衡

在修改“立法法”之前,地方立法权仅授予省级和大型城市,其他地方没有立法权。大城市只有49个(包括27个省会城市,国务院批准的大城市0x177,618个,经济特区所在的城市没有立法权。在这个制度下,面对当地特定的城市条件和实际需要,没有立法权的地方政府只能求助于省级人民代表大会及其常务委员会进行曲线立法,但由于地方政府每年的立法有限,有必要集中精力处理省级事务,地方政府往往存在时间紧迫的问题,不能满足地方政府的实际需要,因此,地方政府陷入了行政权力与立法权力的不匹配之中。治理困境。在很多地方,大量的已经制定了一份红头发的文件,以执行事实上的伪装立法。虽然这些红头发文件符合要求在临时管理方面,他们往往缺乏相应的程序控制和监督机制,并且主观为、随机性、的波动性和侵权性。地方立法资源配置的不平衡不仅造成了地方治理的不平等,而且影响了地方的创新和发展,影响了国家的法律制度。

在具有立法权的大城市中,国务院批准的大城市是最具争议性的城市。自1984年以来,国务院分四批批准了19个主要城市(1984-1988-1992 / 1993),其中重庆于1997年升格为市。但是,大城市的标准仍不明确,导致温州和东莞。佛山与30多个城市进行了至少30年甚至20多年的立法权争夺战。更具争议的是,随着中国经济的快速发展和城市化的进一步发展,许多没有立法权的城市在城市人口经济发展水平和涉外活动方面没有立法权。综合实力远远超过国务院批准的一些大城市,但1994年大城市的活动突然停止。地方立法权暂停21年是中国改革深入发展的关键时期。 。法律法规的缺失和改革的不断推进形成了鲜明的对比,这在一定程度上阻碍了改革进程。

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